Часть 1. Таможенное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование
Т.Е.Якушева
Ведущий научный сотрудник Аграрного центра МГУ
Достигнутый к настоящему времени уровень экономической интеграции в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС, Союз) таит в себе риски распространения негативных последствий санкций, введенных в отношении России в связи с событиями в Украине, на все страны-участницы ЕАЭС. Эти риски касаются всех секторов экономики и социальной сферы, не исключая агропромышленного комплекса и ситуации с обеспечением продовольственной безопасности. Несмотря на то что агропродовольственные товары формально не попадают под санкции, производители, поставщики и экспортеры не только России и Беларуси, но и других стран Союза сталкиваются с целым рядом транзакционно-логистических проблем и ограничений, создающих риски разрыва производственно-сбытовых цепочек и невозможности обеспечения необходимых объемов продукции.
Взаимная агропродовольственная торговля как показатель интеграции государств-членов ЕАЭС
Агропромышленный комплекс является одним из наиболее интегрированных секторов экономик государств ЕАЭС, что является следствием тесных торгово-экономических связей, единого нормативно-правового регулирования в целом ряде областей, а также большого числа действующих межгосударственных соглашений и договорных обязательств. В результате проводимой согласованной агропромышленной политики, направленной на созданию общего рынка, государства-члены в значительной мере обеспечивают собственную продовольственную безопасность и развитие сельскохозяйственного производства за счет взаимных поставок.
За семь лет существования Евразийского экономического союза объем взаимной торговли агропродукцией вырос на 73%, а ее доля в суммарной агропродовольственной торговле (взаимной и внешней) - на 4%. При этом главными поставщиками продовольствия на внутрисоюзном рынке остаются Россия и Беларусь, обеспечивающие соответственно 44% и 43% совокупного агроэкспорта, который в 2021 году достиг почти 12 млрд долл. Основным импортером на внутрисоюзном агропродовольственном рынке также является Россия (50% совокупного импорта).
За исключением России все страны ЕАЭС достаточно глубоко интегрированы в общий агропродовольственный рынок ЕАЭС. Так, внутрисоюзные поставки Беларуси составляет 77% ее суммарного агроэкспорта. Несмотря на невысокие показатели роста сельскохозяйственного производства, Армения за период членства в ЕАЭС больше чем в два раза увеличила объем своих поставок на внутрисоюзном рынке (до 561 млн долл. в 2021 году), а их долю в суммарном агроэкспорте - с 50 % до 61%. Казахстан обеспечивает на общем рынке ЕАЭС около 60% суммарного агропродовольственного импорта. Кыргызстан обеспечивает за счет взаимной торговли около 70% суммарного импорта и 63% - экспорта.
Основным торговым партнером всех стран Союза является Россия. Российский рынок принимает большую часть экспортируемой ими агропродовольственной продукции. Так, доля России в белорусском экспорте молока и молочной продукции составляет 85%, мяса и мясной продукции – 65%. На Россию приходится 74 % плодоовощной продукции, 98% фермерской рыбы и около 30% овощных консервов, экспортируемых из Армении. Основной объем экспорта молочной продукции из Кыргызстана делится между Россией (50%) и Казахстаном (45%). Поставки в Россию составляют 30% экспорта мяса (говядины и баранины) из Казахстана.
Россия также является ведущим экспортером агропродовольственных товаров, обеспечивающим большую часть поставок необходимых товаров партнерам по ЕАЭС. В Казахстане российские поставки пшеницы и меслина составляет 94%, белого сахара - 70% от импорта этих товаров в целом. В Кыргызстане доля российского импорта составляет: пшеницы и меслина - 72%, растительного масла - 85%, сахара и кондитерских изделий -50%. Армения обеспечивает за счет поставок из России импорт пшеницы и меслина – на 96 %, растительного масла – на 95%, муки и круп – на 89% , сахара и кондитерских товаров - на 44 %.
Ключевым торговым партнером государств-членов является и Беларусь, главным образом как нетто-экспортер молока и молочных продуктов. Поставки из Беларуси составляют 74% импорта данной продукции в России, 25% - в Казахстане, 27% - в Армении.
Большая часть взаимных поставок в рамках ЕАЭС относится к базовым товарам. Как правило, страны-импортеры характеризуются недостаточным уровнем самообеспеченности по данными товарам. Взаимная торговля позволяет решить главную задачу общего агропродовольственного рынка – обеспечение продовольственной безопасности за счет оптимизации использования общих ресурсов и экономических преимуществ государств-членов. С другой стороны, взаимозависимость национальных агропродовольственных рынков делает ситуацию с обеспечением продовольственной безопасности каждого государства ЕАЭС более уязвимой по отношению к экономическим рискам, связанным с санкциями против России.
Риски и вызовы для агропромышленного комплекса и продовольственной безопасности государств-членов ЕАЭС
В рамках антикризисной повестки Советом Евразийской экономической комиссии совместно с уполномоченными органами государств-членов и в сотрудничестве с экспертным и бизнес сообществом осуществлялась деятельность по выработке согласованных мер, направленных на повышение устойчивости экономик государств-членов к рискам и угрозам, возникающих в результате ужесточения антироссийских санкций.
Наиболее существенными рисками для агропромышленного комплекса, как на уровне государств-членов, так и Союза, являются:
- Дефицит критически важной агропромышленной продукции на внутреннем рынке государств-членов вследствие сокращения импорта и ограничений внутреннего производства
- Сокращение взаимных поставок агропродовольственной продукции на общем рынке ЕАЭС
- Высокая продовольственная инфляция, подогреваемая ростом мировых цен на агропродовольственную продукцию и ослаблением национальных валют государств-членов вслед за рублем
- Сокращение объемов агропродовольственного экспорта в третьи страны
- Снижение безопасности и качества продуктов вследствие использования более дешевых и менее качественных ингредиентов для их производства, а также распространения на внутреннем рынке импортных товаров низкого качества
Все перечисленные риски могут иметь негативные последствия для состоянии продовольственной безопасностью в государствах-членах, включая ухудшение ситуации с наличием и экономической доступностью продовольствия, снижение качества рациона питания и рост заболеваний, связанных с неполноценным питанием.
Многие из негативных явлений, угрожающих как агропродовольственной, так и всем другим сферам евразийской интеграции, возникли еще в период пандемии COVID-19 в результате карантинной изоляции и торгово-экономической разобщенности государств-членов, а также вследствие усиления протекционистских тенденций внутри Союза.
Текущая экономическая ситуация характеризуется многократным возрастанием всех рисков и угроз в ответ на беспрецедентные антироссийские экономические санкции.
Так, с целью защиты внутреннего рынка и стабилизации внутренних цен на продовольствие большинство стран Союза ужесточают таможенно-тарифные и нетарифные ограничения на вывоз критически важной агропродовольственной продукции, введенные еще в период пандемии.
В середине февраля 2022 г. в России уже была уменьшена квота на экспорт зерна с 17,5 до 11 тонн и значительно увеличены экспортные пошлины вне квоты. С началом конфликта были установлены новые квоты на вывоз растительного масла, шрота и сахара и введен временный запрет на вывоз этой продукции, а также пшеницы, ржи, ячменя, кукурузы и меслина вне квоты. При этом под запрет вывоза попали и страны ЕАЭС. Во многом эта мера явилось ответом на беспрецедентную скупку российского зерна Казахстаном, в основном с целью формирования стратегических запасов для своей мукомольной промышленности, а также расширения возможностей для экспорта в третьи страны собственного зерна. Так, за первые два месяца 2022 года в Казахстан было вывезено в 7,4 раз зерна больше, чем за этот период в 2021 году. Также данная мера ограничивает возможности неконтролируемого вывоза российского зерна в третьи страны в обход квот через поставки в государства-члены, чем пользовались и экспортеры в России.
Ограничительные меры в Казахстане включают временный запрет на вывоз живого крупного и мелкого рогатого скота, сахара, пшеницы и муки вне квоты (квота составляет 1 млн тонн пшеницы и 300 тыс. тонн муки).
В Кыргызстане установлен временный запрет на вывоз во все страны вне ЕАЭС пшеницы и меслина, пшеничной муки, растительного масла, семян подсолнечника, сахара, яиц домашних кур и инкубационных яиц, а также во все страны, включая ЕАЭС, мясо крупного рогатого скота, ячменя, овса, кормов (зерновых и комбикормов), отрубей, сена и соломы.
Перечисленные меры способствуют защите национальных рынков, однако вызывают проблемы, связанные с устойчивостью функционирования общего рынка ЕАЭС, а также риски для продовольственной безопасности в странах, которые не могут сами себя обеспечить основными видами продовольствия.
Общим негативным явлением в странах Союза стал пик инфляции на потребительские товары в марте 2022 года. Так, в России индекс потребительских цен в марте составил 116,7%, а в первом квартале -111,5% к этим же периодам в 2021году. По оценке экспертов, годовая инфляции в России может достигнуть 17%. В Кыргызстане индекс потребительских цен в марте составил 113,2, а в январе-марте - 111,7 к аналогичным периодами 2021 году.
В Беларуси рост потребительских цен за март составил 6%, за первый квартал - 9%, а по отношению к первому кварталу 2021 года– 12%. При этом продовольственная годовая инфляция в марте достигла 13%.
В Казахстане индекс потребительских цен в марте составил 112% к марту 2021 года. В первом квартале цены на потребительские товары и услуги выросли на 5, 2%, в том числе на продовольственные товары - на 8,2%. При этом рост цен на продукты за март составил 5,8%.
Наиболее сильно от санкция пострадала международная логистика. В результате блокировки российских, а также принадлежащих странам ЕАЭС грузов операторами крупнейших европейских контейнерных терминалов, а также отказа от обслуживания российских грузовых судов в европейских портах и запрета на грузоперевозки российским и белорусским автотранспортом по территории ЕС, большая часть западных транспортных коридоров на внешнем контуре России и Беларуси оказались заблокированными. В первые дни конфликта прекратилось авиаперевозки в Россию, которые раньше обеспечивали доставку наиболее срочных и ценных грузов. Все это стало причиной нарушения цепочек поставок готовой продукции, сырья, материалов и упаковки во многих отраслях, в том числе сельском хозяйстве и пищевой промышленности. В основном именно с логистическими проблемами, а не с уходом зарубежных поставщиков, эксперты связывают падение российского импорта в марте более чем на 60% по сравнению с предыдущим месяцем. Так, прекращение авиаперевозок из Европы ударило по животноводству и рыбоводству, ограничив импорт генетического материала, зародышей и молоди сельскохозяйственных животных. При этом зарубежные импортеры продукции данной категории выражают свою готовность продолжать поставки в Россию.
Транспортная ситуация усугубляется грядущим дефицитом грузовой тары, связанным с уходом с российского рынка ведущих международных контейнерных линий и отзывом своего парка контейнеров. В настоящий момент из 750-800 тыс. находящихся на рынке контейнеров только 200–250 тыс. принадлежат российским перевозчикам, при этом имеющиеся в стране мощности могут обеспечить производство не более 10 тыс. контейнеров в год. Контейнеры использовались в том числе для обслуживания товаропотоков государств ЕАЭС, включая транзитные перевозки.
Также нарастают проблемы в осуществлении международных расчетов, включая невозможность оплаты через ряд банков, курсовую неопределенность, ужесточение партнерами условий договоров в части осуществления предоплаты, а также отказы от страхования поставок.
Антикризисная повестка: меры по повышению устойчивости агропромышленного комплекса государств-членов ЕАЭС
Трансформация устоявшихся экономических связей сопряжена не только с проблемами и рисками, но также и с открывающимися возможностями и потенциальными выгодами. Одним из наиболее обсуждаемых экспертами Евразийской комиссии вопросов были экономические преимущества, открывающиеся перед государствами-членами и партнерами Евразийского союза, и их использование для преодоления кризисных явлений и стабилизации экономики.
Прежде всего, эти преимущества связаны с высвобождением значительной доли внутреннего агропродовольственного рынка ЕАЭС после ухода традиционных импортеров и расширением возможностей как самих государств-членов, так и партнерских государств–производителей агропромышленной продукции. Этому способствует уже сближенная, а в каких-то областях и унифицированная, нормативно-правовая база государств-членов ЕАЭС, регулирующие многие направления предпринимательской деятельности. Также для стран Союза открывается целый ряд кооперационных возможностей в плане создания новых производственно-сбытовых цепочек с участием не находящихся под санкциями стран, включая организацию совместных предприятий по производству и экспорту агропродовольственной продукции, релокацию бизнеса, взаимное инвестирование, привлечение трудовых ресурсов и пр. Транзитные преимущества стран Союза связаны с возможностью формировать альтернативные маршруты доставки грузов с подключением транспортно-логистических систем соседних государств, а также обеспечивать международный транзит для региональных партнеров, используя свои транспортные коридоры, сопряженные с международным коридорами Север-Юг и Восток-Запад.
Первоочередными задачами по повышению устойчивости экономик стран Союза в условиях санкций является насыщение внутреннего рынка товарами первой необходимости, поддержка импорта, расширение внешнеэкономического сотрудничества с другими странами, стабилизация валютной и финансовой системы. Для решения этих задач Совет Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) утвердил антисанкционный список из 33 мер в области таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, финансовых и валютных рынков, торгово-экономических отношений с третьими странами, логистики и кооперации.
Рассмотрим наиболее важные для повышения устойчивости агропромышленного комплекса государств-членов меры.
Таможенное, таможенно-тарифное и нетарифное регулирование
- Меры в области таможенного и таможенно-тарифного регулирования
Главной целью данных мер является предотвращение риска дефицита агропродовольственных товаров на внутреннем рынке государств-членов, связанного с резким сокращением импорта.
Необходимо заметить, что несмотря на существенное снижение в последние годы, импорт из третьих стран продолжает играть значительную роль в продовольственном обеспечении внутреннего рынка ЕАЭС. В 2021 году его объем составил 33,9 млрд долл., что почти в три раза больше объема взаимной агропродовольственной торговли государств-членов. Более 83% импортной продукции, ввозимой в ЕАЭС, приходится на Россию, при этом основными поставщиками являются страны ЕС. Значительная доля агропродовольственного импорта представлена технологическими средствами и ингредиентами для производства и переработки сельскохозяйственной продукции. Прежде всего, это высокотехнологичные средства производства в сфере растениеводства и животноводства: семена и саженцы, генетический материал и эмбрионы племенного скота, мальки фермерской рыбы, корма, ветеринарные препараты, пестициды, гербициды и пр. В 2021 г. таких товаров было импортировано на сумму более 5 млрд долл.
Основными мерами таможенно-тарифного регулирования является снижение ставок ввозных таможенных пошлин и предоставление тарифных льгот. Данные меры стимулируют развитие импорта и и способствует снижению цен на внутреннем рынке. Принятое решение заключается в обнулении ставок единого таможенного тарифа (импортной пошлины) на временной основе по широкой номенклатуре товаров критического импорта на основании потребностей государств-членов ЕАЭС. Перечень товаров критического импорта формируется уполномоченными органами каждой страны Союза путем проведения опросов государственных предприятий и частного бизнеса.
Агропродовольственные товары, относящиеся к категории критического импорта включают две группы: 1) базовые продукты питания с высоким риском возникновения дефицита и 2) товары, необходимые для производства и реализации продовольствия, которые в настоящий момент невозможно заменить отечественными аналогами.
На сегодняшний момент принято решение об обнуление импортных пошлин сроком от полугода до 2-х лет для следующих товаров: овощи (картофель, лук, чеснок, капуста), соки, сахар, какао-порошок, фруктовые пюре, крахмалы, аминокислоты, ферменты, ингредиенты и добавки для производства детского питания и заменителей материнского молока. Помимо продуктов питания в перечень агропродовольственных товаров критического импорта включены технологии и средства, обеспечивающие производство растениеводческой и животноводческой продукции и ее переработку: генетический материал, инкубационное яйцо, ветеринарные препараты, премиксы и витаминные добавки для животноводства, семенной материал. В агрегированный список агропромышленных товаров от молокоперерабатывающей отрасли попали более 350 позиций, в том числе оборудование, их запасные части и тара.
Отдельным решением Комиссии было утверждено продление нулевых пошлин на молодь лосося и форели до конца 2024 года. Мера направлена на увеличение доли производимого в Союзе товарного лосося и форели в рамках программ по импортозамещению. Развитие собственного производства рыбной продукции признано одним из наиболее перспективных направлений агропромышленной интеграции государств-членов с целью обеспечения продовольственной безопасности и развития экспортного потенциала.
Для обеспечения нужд сельского хозяйства в средствах защиты растений и поддержки отечественных сельхозпроизводителей также было принято отдельное решение о продлении неприменения антидемпинговой пошлины в отношении гербицидов, импортированных на территорию ЕАЭС из европейских стран.
Таким образом, обнуление ставки импортной пошлины позволит уменьшить риск дефицита продовольственных товаров, снизить цены на внутреннем рынке, а также поддержать производство и переработку агропромышленной продукции в странах Союза, включая импортозамещающие отрасли.
Для облегчения нагрузки на отечественных импортеров и экспортеров из третьих стран Совет Евразийской Комиссии утвердил ряд мер таможенного регулирования, направленных на упрощение таможенного контроля и таможенного оформления ввозимой на территорию ЕАЭС продукции из третьих стран.
Так, для упрощения таможенного оформление критического импорта было принято решение отказаться от необходимости подтверждения целевого назначения ввозимых товаров, что раньше являлось главным условием для отнесения товара к данной категории.
Для упрощении процедуры подтверждения происхождения товаров, ввозимых из развивающихся и наименее развитых стран, было отменено требование предоставления оригинальных сертификатов о происхождении товаров для получения тарифных преференций и на временной основе разрешено использование их копий. Принятое решение направлено на создание более комфортных условий для внешнеторговой деятельности экономических операторов из третьих стран.
Временно отменена необходимость соблюдения одного из основных условий получения тарифных преференций - «правила непосредственной закупки», которое состоит в заключения прямого контракта между хозяйствующими субъектами стран ЕАЭС и развивающихся или наименее развитых стран, что значительно облегчает осуществление взаиморасчетов за поставки.
Разрешено таможенное декларирование товаров, которые были по какой-то причине незаконно ввезены на таможенную границу ЕАЭС или выпущены с нарушениями таможенных правил. Это разрешение открывает для добросовестных предпринимателей отсутствовавшие раньше правовые основы для декларирования таких товаров и свободного распоряжения ими в дальнейшем.
Утверждены меры, направленные на сокращение сроков совершения таможенных операций. К ним относится расширение перечня товаров, в отношении которых таможенные операции совершаются в первоочередном порядке, прежде всего быстропортящиеся; расширение перечня товаров, которые могут быть заявлены к выпуску до подачи декларации; продление срока временного нахождения и использования товаров на таможенной территории ЕАЭС без уплаты ввозных таможенных пошлин.
Большая часть мер по упрощению таможенного контроля относится к товарам из развивающихся и наименее развитых стран, большей частью представленных агропродовольственной продукцией, прежде всего плодоовощной. Снижение финансовой и административной нагрузки на отечественных импортеров и экспортеров из третьих стран будет способствовать снижению цен на продукты питания на внутреннем рынке.
- Меры в области нетарифного регулирования
Единые меры нетарифного регулирования (запреты и ограничения экспорта) в отношении отдельных видов товаров направлены на сохранение целостности внутреннего рынка Союза. Меры заключаются в введение единых для внутреннего рынка ЕАЭС экспортных квот на некоторые наиболее чувствительные товарные позиции, обладающие высоким экспортным потенциалом - пшеница и меслин, ячмень, кукуруза, масло подсолнечного и его фракции, сахар белый и сахар-сырец тростниковый - с учетом потребностей внутренних рынков государств-членов.
Как говорилось выше, квоты и запреты, принятые на национальном уровне, защищают внутренний рынок государств-экспортеров от волатильности цен и предотвращают риски дефицита базовой продукции. Однако эти меры нарушают основные принципы общего рынка ЕАЭС и дискриминируют остальные страны Союза в отношении свободного доступа к необходимому продовольствию и, следовательно, обеспечения продовольственной безопасности. Отсутствие экспортных ограничений на внутрисоюзном рынке, наоборот, ставит в невыгодное положение страны-экспортеры и дает преимущества другим странам вследствие разницы цен на внутреннем и внешнем рынке. Гармонизация экспортных квот снижает существующие между государствами-членами противоречия, позволяет балансировать общий рынок и осуществлять взаимные поставки, адекватные реальному потреблению, не допуская “перетекания” товара для последующего экспорта в обход ограничительных мер.
Потребности во внутрисоюзных поставках будут определяться на основании баланса производства и потребления перечисленных видов продукции, расчеты которых страны должны будут предоставлять в Евразийскую экономическую комиссию на ежегодной основе. После расчета необходимых объемов взаимных поставок единая экспортная квота будет распределяться между государствам-членами.
Реальные объемы поставок продукции на общем рынке ЕАЭС не смогут существенно повлиять на существующие размеры национальных экспортных квот. Так, в 2020 году внутрисоюзные закупки пшеницы и подсолнечного масла для внутреннего потребления оставили, соответственно: Армения - 374 тыс. тонн и 28 тыс. тонн, Кыргызстан - 167,5 и 43,7 тыс. тонн, Казахстан - 105 тыс. тонн подсолнечного масла. К примеру, квота на вывоз пшеницы из России составляет 11 млн. тонн, подсолнечного масла -1,5 млн. тонн.
Согласованные действия государств-членов в отношении поставок на внутрисоюзном и внешнем рынке ЕАЭС позволят, таким образом, гармонично сочетать меры, направленные на защиту общего торгового пространства, и меры по стабилизации внутреннего рынка и обеспечению продовольственной безопасности на национальном уровне.
Реализация мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования позволит предотвратить дефицит продовольственных товаров и стабилизировать цены на продукты питания на внутреннем рынке государств-членов за счет расширения импорта, поддержки производства, создания стратегических продовольственных запасов, а также гарантий взаимных поставок на общем рынке ЕАЭС. Данные меры направлены на обеспечение наличия и экономической доступности необходимого для населения продовольствия, что является базовым условием для обеспечения продовольственной безопасности стран Союза.