Председатель Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию Алексей Майоров 14 апреля 2022 г. провел парламентские слушания на тему «Землеустроительное обеспечение вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения».
Приводим аналитический материал для данного мероприятия, подготовленный членом Экспертного совета при Комитете Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, заместителем директора Аграрного центра МГУ профессором Дмитрием Хомяковым по данной проблеме.
Устойчивое развитие и связанное с этим корпоративное управление и поведение на рынке, основанное на принципах ESG (Environmental, Social and Governance) - экология, социальная ответственность, руководство - становятся общепринятыми стандартами. Их связывают с климатической повесткой, переходом на «зеленую экономику» и «углеродное регулирование».
Почвы – основа получения первичной продукции АПК, функционирования не только продовольственных, но всех наземных экосистем определенного пространственного уровня. Они и потенциальный источник секвестрации углерода и азота, входящих в состав парниковых газов. В России за период с 1990 года площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась с 638 млн га до 383 млн га, а площадь пашни – со 132 млн га до 116 млн га. За 30 лет переведены в лесной фонд 231 млн га земель сельскохозяйственного назначения.
При этом площадь посевов – около 80,0 млн га, а паров – до 12,0 млн га. Сравнение данных разных источников свидетельствует об отсутствии в них точной информации. Использование 24 млн га пашни остается вне проводимого опросным путем с мест учета. В государственной системе экологического мониторинга отсутствует точная и исчерпывающая информация. Почвы и их характеристики, существующие на участках земель сельскохозяйственного назначения, которые используются в агропроизводстве или являются резервом для его расширения, не имеют должного отражения.
Федеральным законом от 30.12.2021 № 475-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесены изменения в Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», направленные на развитие государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и создание информационного ресурса.
Порядок ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения, состава содержащейся в нем информации, а также порядка ее предоставления (в том числе внесения изменений в сведения) устанавливается Правительством РФ.
Государственный мониторинг этих земель является подсистемой единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), где осуществляются поиск, получение (сбор), хранение, обработка (обобщение, систематизация) и анализ информации о состоянии земель сельскохозяйственного назначения.
Считается, что будет создан инструмент, позволяющий осуществлять управление землями, в том числе обеспечивающий оперативное получение актуальных и достоверных сведений о них, а также пригодности земельных участков в составе таких земель для сельскохозяйственного производства.
В 2022 году в национальном проекте «Экология» должен появиться новый федеральный проект «Комплексная система мониторинга качества окружающей среды». Как будут связаны все эти системы, и на какой платформе будут создаваться? Как будет стандартизован сбор и обмен информацией? Для пространственных данных возникает серьезный вопрос пресечения и наложения контуров, как и каким образом, будут определяться границы? В изученных нормативных документах и методических материалах ответа на поставленные вопросы найти не удалось.
По состоянию на 01 июля 2021 года в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения о 43,1% участков границ между субъектами Российской Федерации, 39,2% границ населенных пунктов, 76,2% границ муниципальных образований субъектов Российской Федерации, а также о 26,1% границ территориальных зон.
Таким образом, более 23 млн земельных участков не имеют установленных границ, что сопровождается большим количеством споров, в отношении 48,3 млн объектов недвижимости отсутствуют сведения о правообладателе. Низкие темпы сбора и актуализации пространственных данных, отсутствие единой технологической базы свидетельствуют о том, что наполнение единой электронной картографической основы составляет 30%в территории страны. Мониторинг и сопровождение государственной кадастровой оценки осуществляются преимущественно в ручном режиме.
Государственный мониторинг земель подразделяется на мониторинг использования земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением, а так же мониторинг состояния земель.
В его рамках осуществляются наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, в том числе с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением отходами производства и потребления, деградацией, нарушением земель, оценка и прогнозирование изменений состояния земель. Выявляются количественные характеристики изменения площадей земель и земельных участков различных категорий, а также видов разрешенного использования.
До конца прошлого века среднемасштабные почвенные карты создавались путем генерализации данных крупномасштабной почвенной съемки, которой в советский период были покрыты практически все участки сельскохозяйственных земель. Сейчас создание крупномасштабных почвенных карт таким методом невозможно вследствие трудоемкости и высокой стоимости полевых исследований. Развитие ГИС-технологий и цифровой картографии, разнообразие материалов дистанционного зондирования подстилающей поверхности открыли возможности для создания среднемасштабных карт нового поколения. На цифровых почвенных картах среднего масштаба сложно отображать мелкоконтурный почвенный покров и антропогенно-измененные почвы. Их качество определяется методологией создания, объемом и качеством информации о факторах почвообразования и наличием материалов полевого исследования почвенного покрова. Для целей цифрового земледелия нужны крупномасштабные почвенные карты хозяйств сопряженные с землеустроительной документацией.
Заключение
Земля - понятие территориально-обобщенное. В состав одного участка - объекта, имеющего свою топографию и пространственные характеристики (или одного земельного угодья), как правило, включены почвы с различными свойствами и режимами. Поэтому на основании данных о земле, а не о почвах, невозможно проектировать и создавать рациональные прирородоохранные системы землепользования и мелиорации, а так же адаптивно-ландшафтные системы земледелия в сельском хозяйстве. Эффективны и безопасны они будут только в случае учета строения почвенного покрова территорий и его неоднородности.
В российское право следует ввести полноценное, научно-обоснованное и легальное (юридически значимое), общеправовое, точное, однозначное, дефинированное, устоявшееся, неконтекстное определение почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.
Действующие информационные системы для оценки и мониторинга состояния и использования почвенных ресурсов страны еще предстоит создать.