Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам 9 ноября проводит «круглый стол» на тему: «Правовые вопросы осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения» в соответствии с законом 475-ФЗ 2021 года». От Аграрного центра МГУ им. М.В. Ломоносова в нем планируется участие заместителя директора профессора Д.М.Хомякова. Ниже приводим аналитический материал по теме «круглого стола», представленного им в Комитет Госдумы по аграрным вопросам.
Президентом РФ утвержден «Перечень поручений по итогам совещания о развитии агропромышленного, рыбохозяйственного комплексов и смежных отраслей промышленности» (от 26.04.2022 № Пр-738). Среди них – внесение в Стратегию развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов Российской Федерации на период до 2030 г. изменений, предусматривающих: а) установление начиная с 2023 г. среднегодовых темпов роста объемов производства продукции АПК на уровне не менее 3%; б) возможность развития сельскохозяйственного производства как экстенсивными (за счет вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в сельскохозяйственный оборот), так и интенсивными способами (путем внесения дополнительных объемов минеральных удобрений, более широкого применения средств механизации и внедрения современных информационных технологий)… Предписано так же принять меры, направленные: на осуществление мониторинга обеспечения сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями; на поддержание стабильных цен на оптовом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
Почвы – основа получения первичной продукции АПК, функционирования не только продовольственных, но всех наземных экосистем определенного пространственного уровня. Они потенциальный источник секвестрации углерода и азота, входящих в состав парниковых газов. В России за период с 1990 г. площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась с 638 млн га до 383 млн га, а площадь пашни – со 132 млн га до 116 млн га. За 30 лет переведены в лесной фонд 231 млн га земель сельскохозяйственного назначения.
При этом площадь посевов на 2021 год – 80,4 млн га, а паров – до 12,0 млн. Сравнение данных разных источников свидетельствует об отсутствии в них точной информации. Использование 24 млн га пашни остается вне проводимого опросным путем с мест учета. В государственной системе экологического мониторинга отсутствует точная и исчерпывающая информация. Почвы и их характеристики, существующие на участках земель сельскохозяйственного назначения, которые используются в агропроизводстве или являются резервом для его расширения, не имеют должного отражения. «Климатически нейтральное» и «регенеративное» сельское хозяйство базируется на экологически обоснованной ландшафтной адаптации. Следовательно, особое значение имеет территориальное и внутрихозяйственное землеустройство. Оно может быть определено, как комплекс мероприятий по изучению состояния почв, планированию и организации рационального их использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального (по разработанному, согласованному и утвержденному проекту) использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.
Очевидна необходимость проведения на государственном уровне инвентаризации земель, включающей оценку качества земель и почв, актуализацию природно-сельскохозяйственного районирования, мониторинга состояния земель, всего комплекса землеустроительных работ. Результатом должно стать сельскохозяйственное зонирование и планирование использования сельскохозяйственных земель исходя из степени их пригодности для вовлечения в оборот, дальнейшего рационального хозяйственного использования и устойчивого развития сельских территорий.
Государственной программой эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 №731, на долгосрочную перспективу в качестве одного из основных приоритетов государственной поддержки эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса страны определено развитие землеустройства, в том числе создание информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения.
Согласно ст. 68 Земельного кодекса РФ землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.
В настоящее время назрела необходимость существенного обновления Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве». Его положения уже не отвечают насущным потребностям формирования и реализации единой государственной земельной политики, не вписываются в систему и перечень задач государственного управления земельным фондом. Состояние законодательного регулирования землеустройства до сих пор не позволяет в полной мере реализовать его наиболее важную функцию – обеспечение использования земель с учетом их природных качеств, прежде всего – почв, их плодородия и экологических функций почвенного покрова. Институты и механизмы, способные заменить землеустройство в системе законодательства и управления землями и территориями, отсутствуют.
В целях модернизации регулирования отношений в сфере землеустройства в Правительстве РФ разрабатывается соответствующий проект федерального закона. Решение вопросов упорядочивания земельных отношений необходимо осуществлять на основе комплексного подхода к землеустройству. Необходимо при его доработке обеспечить учет потребностей социально-экономического развития территорий, сочетание публичных и частных интересов; включение в деятельность по землеустройству всех необходимых мероприятий по отслеживанию и учету качества, сохранению и восстановлению земель и почв в целях их рационального использования, а также механизмы компенсации потерь при сокращении площади плодородных почв в составе ценных земель.
Возрастает роль инвентаризации и мониторинга. В соответствии со статьями 9, 13 Федерального закона «О землеустройстве» инвентаризация земель как вид землеустроительных работ проводится для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель. Вместе с тем указанный Федеральный закон не содержит определения инвентаризации земель, требований к её осуществлению. Аналогично и для почв.
Недостаточное внимание к последовательной организации использования земель и почв приводит к крайне негативным последствиям. Опустынивание территории южных аридных регионов – большая проблема с ближайшими и отдаленными последствиями. Его признаки прослеживаются на площади 50 млн га в 27 регионах России. Активно протекают другие процессы, проводящие к деградации почв и потери плодородия: подкисление (асидизация), засоление, заболачивание и переувлажнение, зарастание древесно-кустарниковой растительностью, и иные.
Инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения не проводилась в стране более 20 лет, с 1997 года не осуществляется качественная оценка продуктивных земель, были фактически свернуты почвенные и геоботанические обследования и изыскания, проводимые за счет федерального бюджета. При постоянном повышении интенсивности использования почв земель сельскохозяйственного назначения, требуются все возрастающие материальные и финансовые вложения в сохранение и расширенное воспроизводство их плодородия. Перестала проводиться комплексная внутрихозяйственная оценка земель по плодородию, местоположению и технологическим свойствам земельных участков. Это является основой построения адаптивно-ландшафтных систем земледелия, обеспечивающих устойчивое развитие АПК. Отсутствует комплексная оценка состава земель сельскохозяйственного назначения не только по формам собственности, но и по угодьям, степени проявления процессов деградации (водной эрозии, дефляции, засолению и другим), культуртехническому состоянию.
Статьей 67 Земельного кодекса РФ выявление неиспользуемых земельных участков, в том числе земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, отнесено к вопросам государственного мониторинга земель. В рамках мониторинга использования земель осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением.
Федеральным законом от 30.12.2021 №475-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уже предусмотрены комплексные изменения в целях установления правовых основ ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения и государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения. Порядок ведения государственного реестра, состава содержащейся в нем информации, а также порядка ее предоставления (в том числе внесения изменений в сведения) устанавливается Правительством РФ. Он выступает необходимым источником данных для проведения мероприятий по земельному надзору, а также государственным информационным ресурсом, содержащим подтвержденные в ходе проведения государственного земельного надзора сведения о фактическом использовании земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения.
Информация, полученная при осуществлении государственного мониторинга, подлежит внесению в государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения. Его ведение осуществляется Минсельхозом России посредством Системы государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, созданной и функционирующей в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 29.12.2006 №264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». Считается, что в итоге с течением времени будет создан инструмент, позволяющий осуществлять управление землями, в том числе обеспечивающий оперативное получение актуальных и достоверных сведений о них, а также пригодности земельных участков в составе таких земель для сельскохозяйственного производства. Федеральный закон №475-ФЗ вступил в силу с 01.03.2022. Необходимые подзаконные акты надо подготовить и принять, а планируемую систему еще только предстоит создать.
Отдельно следует выделить результаты обновления единой электронной картографической основы (дешифрирования ортофотопланов или сведений топографических карт и планов). Ее создание и поддержка предусмотрено ст. 20 Федерального закона от 30.12.2015 № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Оценка состояния земель выполняется путем анализа ряда последовательных (периодических, оперативных) наблюдений, направленности и интенсивности изменений и сравнения полученных показателей со значениями базового наблюдения.
Заключение. Земля – понятие территориально-обобщенное. В состав одного участка – объекта, имеющего свою топографию и пространственные характеристики (или одного земельного угодья), как правило, включены почвы с различными свойствами и режимами. Поэтому на основании данных о земле, а не о почвах, невозможно проектировать и создавать рациональные прирородоохранные системы землепользования и мелиорации, а также адаптивно-ландшафтные системы земледелия в сельском хозяйстве. Эффективны и безопасны они будут только в случае учета строения почвенного покрова территорий и его неоднородности.
Действующие информационные системы для оценки и мониторинга состояния и использования почвенных ресурсов страны еще предстоит создать.
В российское право следует ввести полноценное, научно-обоснованное и легальное (юридически значимое), общеправовое, точное, однозначное, дефинированное, устоявшееся, неконтекстное определение почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.
Сложившееся правовое регулирование не дает четкого и понятного представления о месте почв, почвенного покрова и почвенных ресурсов в реализации земельной политики, развитии АПК, организации землепользования и с учетом требований стратегии социально-экономического развития России с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29.10.2021 № 3052-р.
Для проведения всех необходимых обследований почв и земель сельскохозяйственного назначения в целях обеспечения полноценного мониторинга их состояния потребуется значительное увеличение объема бюджетных ассигнований, выделяемых Минсельхозу России на эти цели. Государственная агрохимическая служба страны могла бы стать почвенно-агрохимической и осуществлять весь комплекс этих работ.